Faut-il un bonus-malus pour les cotisations AT-MP ?

Comment analysez-vous le volet "tarification" de l'accord sur le risque accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) négocié entre les partenaires sociaux? Auriez-vous souhaité l'instauration d'un vrai bonus-malus, comme dans l'assurance automobile, pour inciter davantage les entreprises à la prévention?

Philippe Askenazy: L'accord entre les partenaires sociaux réaffirme le caractère paritaire de l'assurance AT-MP en France, alors que sa gestion est le plus souvent privée à l'étranger. Le principe selon lequel la tarification doit être un outil d'incitation à la prévention est clairement indiqué, ce qui justifie la proposition de responsabiliser financièrement les entreprises. D'une part, le système de ristournes et cotisations supplémentaires serait revivifié. C'est une sorte de bonus-malus pour des situations vertueuses ou risquées exceptionnelles. D'autre part, l'individualisation totale des cotisations AT-MP - un bonus-malus automatique - concernera les entreprises dès 150 salariés, au lieu de 200 actuellement [voir "Repère" page 54]. Vu les expériences étrangères et la réactivité des entreprises aux contraintes financières, on aurait pu construire un outil plus incitatif. Encore aurait-il fallu évaluer les précédentes réformes.

Damien Cru: En effet, il aurait fallu évaluer l'impact de la réforme de 1996. Celle-ci avait déjà abaissé les seuils d'effectifs de 20 à 10 salariés pour la cotisation à taux collectif et de 300 à 200 pour la cotisation à taux réel. Quelle a été l'efficacité de cette mesure? Peut-on lui imputer la baisse du nombre d'accidents déclarés sur cette période? A-t-elle accentué la sous-déclaration des accidents du travail? A-t-elle encouragé les mesures de prévention? On aurait dû avoir la réponse à ces questions avant de modifier, dans un sens ou dans un autre, le système de tarification.

Dans le préambule du protocole d'accord, les signataires affirment la nécessité de revoir la pertinence et la validité des indicateurs. Il s'agit là d'un problème fondamental: quel rapport établir entre, d'une part, les résultats statistiques collectés par la Caisse nationale d'assurance maladie et, d'autre part, les constats dressés par les préventeurs dans les entreprises, à commencer par les 750 ingénieurs et contrôleurs des services prévention des caisses régionales? Nous n'en savons rien! Les résultats les plus fins, entreprise par entreprise par exemple, sont confidentiels!

Quels sont les inconvénients d'un système incitatif reposant sur un bonus-malus?

D. C.: L'inconvénient majeur du système de bonus-malus est qu'il accentue le découpage des actions de prévention, entreprise par entreprise. Or aujourd'hui, davantage qu'il y a vingt ans, la réalité de l'activité de travail et des contraintes dépasse le cadre de l'entreprise. Les actions de prévention primaire (1), pour être durables, doivent intégrer toute la filière, donneurs d'ordre, fournisseurs, sous-traitants…

Renforcer le bonus-malus dans le système actuel, c'est renforcer l'éclatement des entreprises, la délocalisation des activités de main-d'oeuvre, la sous-traitance des risques, l'utilisation des intérimaires pour les travaux exposés. Sans compter l'étendue de l'incitation à la sous-déclaration des accidents et des maladies. Bref, renforcer le bonus-malus dans ce système va à l'encontre de la prévention intégrée (2), de la prévention primaire.

P. A.: Je rejoins tout à fait Damien Cru. L'inconvénient principal est la manipulation des déclarations et des imputations par les entreprises pour faire baisser leurs cotisations. Ces pratiques sont généralement légales: ici, on sous-traite le risque à d'autres entreprises, si possible petites et donc soumises au taux collectif de leur branche, c'est-à-dire insensibles financièrement à la multiplication des sinistres; là, on divise artificiellement l'entreprise en unités indépendantes pour tomber dans le taux collectif; ailleurs, on utilise les services de juristes pour contester l'imputation; ou encore, pour les salariés, on crée une prime collective inversement proportionnelle au taux d'accidents, ce qui les incite à s'abstenir de déclarer l'origine professionnelle de leur sinistre. Sans compter que la menace de licenciement est déjà en soi une contrainte dissuasive vis-à-vis de la déclaration. Le risque de délocalisation me semble en revanche négligeable, vu la faiblesse relative des montants en jeu.

Tout cela plaide pour accompagner le renforcement utile du bonus-malus par une intensification des contrôles et une sécurisation juridique du système, voire, à l'extrême, aller jusqu'au système californien de dénonciation anonyme de la non-déclaration via un numéro vert spécial.

Que reprochez-vous au système actuel?

P. A.: En premier lieu, son application. Ristournes et cotisations supplémentaires sont utilisées très exceptionnellement. C'est la gouvernance de ces outils qui est en cause plus que leur principe, auquel s'attaque l'accord. On touche aux limites du paritarisme. Les représentants patronaux ne veulent pas désigner les moutons noirs en leur sein.

Le décalage temporel est également un obstacle pour l'incitation à la prévention, au moins dans les grandes entreprises: un investissement dans une politique en profondeur ne produira ses effets qu'au bout de deux ou trois ans. Avec un impact positif sur le taux de cotisation qu'au bout de cinq ans. A l'époque des technologies de l'information, on peut faire bien mieux et aligner la cotisation présente sur les sinistres en T - 1.

Enfin, le système est trop focalisé sur l'entreprise au sens légal du terme, alors que les acteurs se multiplient sur un même site de production de biens ou de services. Le partage de responsabilité financière entre la société d'intérim et le donneur d'ordre doit être plus équilibré en défaveur de ce dernier, l'employeur effectif. De même, une coresponsabilité entre le donneur d'ordre et les sous-traitants sur site serait logique.

D. C.: Oui, cette coresponsabilité fait défaut. Une action menée par la caisse régionale d'assurance maladie d'Ile-de-France, l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) et la médecine du travail sur les peintures de revêtement de sol confirme cette analyse. Ces peintures contiennent toutes sortes de molécules nocives, voire cancérogènes… Les préventeurs peuvent s'épuiser, chantier après chantier, entreprise après entreprise, pour obtenir les moyens de protection indiqués sur les emballages: ventilation des locaux et équipements de protection individuels (EPI) adéquats. Même le chef d'entreprise de bonne volonté ne tient pas. Il a fallu réunir les fabricants de molécules (chimie lourde), les formulateurs, les entreprises d'application bien sûr, les fournisseurs d'EPI, pour arriver à promouvoir des solutions davantage conformes à l'état des techniques et à la santé des ouvriers, notamment des produits moins nocifs même s'ils sont un peu plus chers. La meilleure solution passe plus par l'obligation faite aux donneurs d'ordre (collectivités territoriales, aéroports, propriétaires de centres commerciaux…) à y avoir recours que par l'augmentation des contraintes sur les entreprises de main-d'oeuvre qui réalisent le travail.

Le système actuel pousse les préventeurs à se contenter d'une action locale, dans l'entreprise, qui porte alors au mieux sur les protections mais qui ne combat pas les risques à la source. L'esprit de la loi de 1976 sur la prévention intégrée est bien plus d'actualité qu'il y a trente ans.

Comment mieux faire respecter la réglementation et les principes élémentaires de prévention dans les entreprises?

D. C.: On réfléchit, en France, au modèle américain, par exemple en donnant un statut aux "lanceurs d'alerte", ces salariés qui dénonceraient aux autorités les malfaçons commises dans leur entreprise. Mais cette pratique n'est pas dans notre culture, contrairement aux Etats-Unis, où elle n'a cessé d'être élargie depuis la guerre de Sécession. Nous avons d'autres ressources, par exemple en développant les CHSCT, en réfléchissant à la formation de leurs membres, aussi bien salariés qu'employeurs, à la création de CHSCT de site, comme l'autorise la loi de 1982, ou au regroupement de très petites entreprises d'une même branche.

Pour en revenir à l'articulation cotisation/prévention, après le plan santé au travail de 2005, les pouvoirs publics pourraient prendre l'initiative de réunir les partenaires sociaux, des économistes, des gestionnaires et des préventeurs de terrain, afin d'élaborer une formule de financement plus incitative pour l'ensemble des acteurs, du donneur d'ordre aux sous-traitants, en passant par les fournisseurs. Et d'ici là, des mesures simples peuvent être prises, comme d'exclure la cotisation AT-MP des exonérations de charges accordées aux entreprises.

P. A.: Les exonérations de charges sociales ne sont qu'un exemple d'effet potentiel pervers de politiques de l'emploi sur les conditions de travail. De la flexibilité du temps de travail à l'apprentissage dès 14 ans, en passant par le contrat nouvelles embauches (CNE), toutes ces mesures peuvent rentrer en contradiction avec la prévention ou le respect de la réglementation. Etat comme partenaires sociaux devraient intégrer la problématique conditions de travail dans la définition de toute politique touchant le travail.

Sur le terrain, on observe également trop souvent des acteurs (managers, membres de CHSCT, etc.) qui n'ont qu'une connaissance lacunaire du droit du travail et des "principes élémentaires". L'idée que l'accident est le fait d'une erreur individuelle (non-respect du port d'un équipement de sécurité, par exemple) est encore très présente, alors que sa source est en général collective. Le renforcement de la formation à tous les niveaux semble donc nécessaire. On pourrait ainsi imposer qu'un quart des dépenses obligatoires de formation soit dédié à la sécurité et la santé au travail. La diffusion de l'information est une piste essentielle. Les salariés doivent être informés de leurs droits. Cela signifie aussi que les caisses régionales d'assurance maladie transmettent les informations individuelles d'entreprises aux actions régionales pour l'amélioration des conditions de travail (Aract), afin qu'elles ciblent leurs services vers les lieux de travail les plus dangereux et délétères.

Cependant, à l'image de ce qui s'est produit avec le risque routier, la prévention passe aussi par la sanction. La "police" demeure un instrument efficace pour changer les comportements. La France dispose de trois fois moins d'inspecteurs ou contrôleurs du travail que le Royaume-Uni, pays de taille pourtant similaire; deux fois moins d'inspections sont menées annuellement en France. L'Etat doit rapidement mettre en oeuvre le programme de recrutement d'inspecteurs et de contrôleurs prévu par le plan santé au travail.

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 Notes

(1) Mesures destinées à réduire le risque à sa source.

(2) Mesures destinées à réduire le risque à sa source. Prise en compte des questions de santé au travail le plus en amont possible, lors de la conception du process ou de l'organisation.

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